城中村治理的深度探索评陈晓莉教授新作城中村

西安财经大学陈晓莉教授新作《城中村治理中的政府管理与村民自治研究》(中国社会科学出版社2018年3月版，42万字)出版了，这是作者有关乡村治理的第三部专著。

我国在城市化进程中产生了大量的“城中村”。城中村在空间位置、产业结构、政治生态、管理体制、文化心理、生活方式等方面呈现出一系列特殊的表征。其既非传统农村，也非城市社区，而是具有明显过渡性特征的农民生活共同体。城中村治理和其他形态的乡村治理一样，包括基层政府管理和村民自治两个基本方面。党的十七大和十八大都提出要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。然而在现实中，由于体制和机制等方面的原因，城中村治理出现“高度行政化”或“过度自治化”倾向，政府管理和村民自治产生了严重的断裂乃至冲突，客观上制约了基层治理现代化进程。城中村治理如何实现地方政府管理与村民自治有机衔接和良性互动的善治局面，成为国家治理现代化的一个重要课题。《城中村治理中的政府管理与村民自治研究》正是对这一重大现实问题的积极回应和深度探索。通读该著，作者冷静之观察、理性之分析、精辟之见解、审慎之考量跃然纸上。

一、以历史联系和动态发展的眼光审视“城中村”治理问题

城中村作为城市化进程中的产物，是一个动态的发展变化过程，包括产生、存续、改造、直至在城市化进程中走向“终结”。因此，城中村的治理应有战略眼光，宜从动态、持续、发展的角度考量，一切以“消灭”城中村为目的的“片断”式治理都是短视的、不可取的。城中村的发展变化具有持续关联的特质，表现为改造前、改造中和回迁安置后(村转居前后一定时期)不同发展阶段的治理有着不同的价值取向、目标任务和方式方法。因此，城中村治理包括政府管理和村民自治应根据不同阶段的条件、问题和需求而行。那种不作区分，不能因时而动的治理必然失灵。

二、以冷静观察和理性分析的态度研判“城中村”治理问题

城中村问题丛生、治理失灵有其深刻而复杂的原因。作者通过深入系统的调研认为：城中村的政府管理和村民自治缺乏衔接互动，存在严重的断裂乃至冲突。究其原因，一是基层政府管理理念落后、功利性强。表现为单向的政策输出和服务于稳控的选择性治理。利益联结机制的缺乏，导致城中村对政府管理丧失回应、对接的动力。第二，基层政府社会管理创新不足、能力有限。基层政府对传统农村和城市社区管理可谓驾轻就熟，而对于城中村管理却缺乏有效的体制机制。表现为对城中村管理的不作为或乱作为，客观上制约了政府管理与村民自治的衔接互动。第三，政府职能转变不到位，缺乏创新公共服务的内在动力，没有衔接互动的制度平台和有效机制。从村民自治角度审视:城中村村民自治存在“停摆”、依附和异化现象。表现为：城中村一旦列入“改造”计划，村民自治就会进入一个“停摆”期；村民自治完全依附于基层政府，丧失了自身的独立性和自主性；村民自治“过度自治化”，沦为少数村干部的“自治”，走向了“异化”。这些现象的存在，使村民自治与政府管理衔接互动丧失了基本的前提和条件。

三、以求真务实和追求善治的情怀考量“城中村”治理问题

作者虽然对城中村治理问题进行了鞭辟入里的分析，但并没有停留在对问题和矛盾进行简单的揭示和暴露，而是以求真务实和追求善治的情怀探寻解决之道。作者认为尽管城中村政府管理与村民自治之间存在断裂乃至冲突，但实现二者有效衔接和良性互动并非不可能，因为在二者之间存在一种衔接互动的内在需求和契合，为实现衔接互动提供了重要的前提条件。当然，这种衔接互动必须通过一定的制度和机制才能实现，制度化、民主化、法治化则是实现政府管理与村民自治衔接互动的根本途径。只有政府管理与村民自治真正实现了有效衔接和良性互动，城中村治理才会走向善治。

文章来源：《上海财经大学学报》 网址: http://www.shcjdxxbzz.cn/qikandaodu/2021/0505/664.html